Apa itu Teori Melebur PTUN? (Serta Contoh Kasus)

Last Updated: 22 Mar 2022, 10:34 pm

Dalam sengketa tata usaha negara (TUN) ada yang disebut teori melebur. Teori melebur ini berkaitan dengan keputusan tata usaha negara (KTUN) yang secara langsung atau tidak langsung bersentuhan dengan perbuatan hukum perdata. Sehingga berakibat pada pengecualian KTUN yang tidak dapat disengketakan di Peradilan Tata Usaha Negara ↗ (PTUN).

Artikel kali ini, membahas tentang apa itu teori melebur PTUN. Dan kapan sengketa TUN dianggap melebur ke dalam hukum perdata? Artikel ini juga akan mengurai contoh kasus dalam sengketa TUN berupa keputusan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM). Putusan tersebut menggunakan teori melebur.  

Apa itu Teori Melebur?

Sebelum membahas teori melebur dalam sengketa TUN, saya mengambil istilah lebur dan melebur ini dari Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI). Lebur ↗ diartikan sebagai:

1. luluh atau hancur mencair (tentang logam yang dipanaskan): baik besi maupun baja — apabila dipanaskan dalam suhu yang tinggi
2. rusak binasa; punah sama sekali: seluruh kampung — oleh gempa yang dahsyat itu

Melebur ↗ didefinisikan sebagai:

1. menjadikan lebur (luluh); menjadi cair (tentang logam).
2. membubarkan diri kemudian bergabung dengan yang lain (tentang perkumpulan).

Jadi, Apa itu Teori Melebur PTUN?

Secara sederhana, teori melebur dapat diartikan sebagai Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara untuk melakukan perbuatan perdata, atau perbuatan perdata yang kemudian diikuti dengan dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara. Sehingga dapat dikategorikan sebagai Keputusan Tata Usaha Negara melebur ke dalam perbuatan perdata.

Mengapa demikian? Karena perbuatan perdata ini memang dimaksudkan agar dapat dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara.

Mengenai hal tersebut, terdapat pendapat Indroharto[1], yang menyatakan KTUN yang termasuk tindakan hukum menurut hukum perdata antara lain:

1. Keputusan yang jangkauannya akan melahirkan atau justru menolak terjadinya suatu perbuatan hukum perdata.
2. Keputusan yang akan melebur dalam perbuatan hukum perdata.
3. KTUN yang menyebabkan dipenuhi tidaknya suatu syarat untuk dapat bekerjanya secara sah suatu tindakan menurut hukum perdata.
4. KTUN yang merupakan pelaksanaan dari suatu tindakan hukum perdata.

Hal-hal yang dikemukakan Indroharto tersebut cukup luas. Sehingga dapat berpotensi penafsiran berbeda terkait dengan teori melebur ini. Mengenai hal tersebut, Mahkamah Agung sebenarnya sudah menjelaskan dalam beberapa peraturannya. Pengaturan tersebut akan diulas di bawah.

Pengecualian KTUN

Dalam artikel apa itu Keputusan Tata Usaha Negara ↗ telah disebutkan pengecualian KTUN. Salah satu di antaranya terdapat pada Ketentuan Pasal 2 huruf a Undang-Undang Nomor  9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU Peratun) menyebutkan:

“Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-Undang ini”:

Huruf a: “Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata.”

Dalam penjelasannya menyebutkan bahwa, Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata. Misalnya keputusan yang menyangkut masalah jual beli yang dilakukan antara instansi pemerintah dan perseorangan yang didasarkan pada ketentuan hukum perdata”.

KTUN Dianggap Melebur dalam Perbuatan Perdata

Kapan KTUN dianggap melebur dalam satu perbuatan hukum perdata?

Untuk memastikan suatu KTUN melebur dalam perbuatan hukum perdata, apabila secara faktual, KTUN yang disengketakan dan diminta diuji keabsahannya ternyata[2]:

1. Jangkauan akhir  dari KTUN diterbitkan (tujuannya) dimaksudkan untuk melahirkan suatu perbuatan hukum perdata. Termasuk di dalamnya adalah KTUN-KTUN yang diterbitkan dalam rangka mempersiapkan atau menyelesaikan suatu perbuatan hukum perdata.
2. Apabila tergugat dalam menerbitkan KTUN objek sengketa akan menjadi subjek atau pihak dalam perikatan perdata sebagai kelanjutan KTUN objek sengketa tersebut.

Hal yang sama juga telah diatur melalui Surat Edaran Mahkamah Agung ↗ (SEMA) Nomor 7 Tahun 2012. Dalam SEMA tersebut juga mengatur tentang contoh KTUN. KTUN dimaksud berkaitan dengan izin cerai—yang tidak digolongkan sebagai KTUN yang melebur dalam hukum perdatanya.

Mengapa demikian? Karena izin cerai merupakan ketentuan hukum publik (hukum administrasi)—sebagai syarat bagi PNS yang akan melakukan perceraian ↗. Dengan demikian, izin cerai merupakan lex spesialis ↗ dan dikecualikan dari penerapan teori melebur.

Contoh Kasus Teori Melebur PTUN

Ada satu sengketa yang menarik bagi saya. Saya mengikuti persidangannya untuk tingkat pertama. Sengketa tersebut antara Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (WALHI) sebagai Penggugat. Menteri ESDM RI berkedudukan sebagai Tergugat. Dan pihak ketiga ↗ atau Tergugat II Intervensi adalah PT. Citra Palu Minerals.

Sengketa yang teregistrasi dengan Nomor 45/G/LH/2018/PTUN-JKT tersebut, diputus tanggal 4 September 2018. Walhi mempermasalahkan Surat Keputusan Menteri ESDM Nomor: 422.K/30/DJB/2017, tanggal 14 November 2017, tentang Persetujuan Peningkatan Tahap Operasi Produksi Kontrak Karya PT. Citra Palu Minerals.

Sebagai organisasi lingkungan hidup, Walhi mewakili kepentingan lingkungan hidup yang akan terdampak dengan adanya objek sengketa. Sehingga, dapat berpotensi terhadap kerusakan lingkungan dalam hal penurunan kualitas tanah, kesehatan sekitar 400 ribu warga dalam radius 7 kilometer yang terpapar atas penggunaan bahan beracun berbahaya, serta ekosistem laut.

Pertimbangan Hukum Hakim tentang Teori Melebur

Dalam pertimbangan hukumnya[3], Hakim mengatakan bahwa terbitnya objek sengketa dilatarbelakangi oleh Kontrak Karya yang telah berlangsung sejak Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967. Oleh karena pelaksanaan kontrak karya berlangsung terus menerus, maka untuk menerbitkan objek sengketa para pihak menundukkan diri pada Kontrak Karya yang telah disepakatinya sejak tanggal 28 April 1997.

Lebih lanjut, Hakim berpendapat:

“… bahwa pilihan hukum yang diambil oleh Tergugat dalam menerbitkan objek sengketa berdasarkan Kontrak Karya dapat dibenarkan. Sehingga perbuatan Tergugat tersebut tunduk kepada hukum kontrak (perdata). Karenanya, apabila ada perselisihan di antara kedua belah pihak harus diselesaikan menurut klausula yang ada dalam kontrak tersebut. Sedangkan pihak ketiga yang dirugikan atas dasar pelaksanaan kontrak dapat melakukan upaya hukum secara keperdataan“.

Menurut pengadilan, perbuatan ESDM menerbitkan objek sengketa merupakan rangkaian dalam menjalankan kontrak. Sehingga, diartikan keputusan ESDM adalah KTUN yang merupakan perbuatan hukum perdata sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 2 huruf a UU Peratun.

Dalam putusan akhir ↗, pengadilan tidak menerima gugatan Walhi.

Pendapat Hukum Berbeda

Walhi kemudian mengajukan banding. Pengadilan tingkat banding menguatkan putusan tingkat pertama. Walhi Kasasi.

Pada Tingkat Kasasi di Mahkamah Agung, ada yang menarik, karena salah satu Majelis Hakim menyatakan dissenting opinion atau pendapat berbeda. Salah satu anggota Majelis tersebut adalah Yodi Martono Wahyunadi. Dalam putusan Nomor 199 K/TUN/LH/2019, tanggal 23 Mei 2019[4], menurut Yodi Martono Wahyunadi, Putusan Judex Facti telah bertentangan dengan peraturan perundang-undangan ↗.

Menurutnya, keputusan Menteri ESDM yang disengketakan, merupakan KTUN yang tidak dikecualikan, dengan alasan, yang coba saya rangkum berikut ini:

1. Bahwa seluruh unsur KTUN ↗ yang diterbitkan Menteri ESDM yang digugat, sebagaimana dimaksud Pasal 1 angka 9 UU Peratun telah dipenuhi.
2. Objek sengketa dikeluarkan atas dasar pelaksanaan Kontrak Karya, atas dasar ketentuan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan. Namun dalam perjalanannya, pada waktu pelaksanaan kontrak masih berlangsung, terjadi perubahan regulasi dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan Batu Bara.
3. Perubahan yang prinsip dari kedua rezim peraturan tersebut adalah mengubah sistem Kontrak Karya yang berdimensi keperdataan (Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967) kepada sistem perizinan atau lebih dikenal Izin ↗ Usaha Pertambangan (IUP) yang berdimensi hukum publik (Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009).
4. Objek sengketa diterbitkan pada saat berlakunya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, sehingga perlu ditentukan aturan mana yang seharusnya menjadi acuan pemerintah dalam menyikapi kelanjutan Kontrak Karya. Aturan tersebut juga menjadi tolak ukur untuk menentukan pilihan penyelesaian sengketa jika diajukan ke pengadilan.
5. Selama kontrak karya antara Tergugat dan Tergugat II Intervensi, terjadi Amandemen Persetujuan Kontrak Karya tertanggal 12 April 2017. Amandemen tersebut pada pokoknya menyebutkan bahwa perusahaan dapat mengajukan permohonan kelanjutan operasi pertambangan dalam bentuk izin usaha di bidang pertambangan sesuai peraturan perundang-undangan. Oleh karenanya, objek sengketa dikeluarkan tunduk pada ketentuan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Minerba—tunduk pada hukum publik (hukum administrasi). Dengan demikian, Peradilan Tata Usaha Negara berwenang mengadili perkara ↗ a quo;
6. Di samping itu, gugatan ↗ Walhi tidak menuntut ganti rugi dan tuntutan lain yang bagian dari hukum perdata. Akan tetapi, Walhi menuntut pembatalan terhadap Keputusan Menteri ESDM, karena bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik ↗.

Penutup

Apa itu teori melebur dalam sengketa TUN telah terjawab. Secara sederhana, teori melebur dapat diartikan sebagai Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara untuk melakukan perbuatan perdata, atau perbuatan perdata yang kemudian diikuti dengan dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara.

Ketentuan Pasal 2 UU Peratun memang sudah menegaskan pengecualian KTUN. Salah satunya adalah Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata.

Dalam hal ini, Mahkamah Agung telah menentukan sikap melalui peraturannya tentang keputusan TUN yang melebur dalam hukum perdata yaitu:

Pertama, apabila jangkauan akhir  dari KTUN diterbitkan (tujuannya) dimaksudkan untuk melahirkan suatu perbuatan hukum perdata. Kedua, apabila tergugat dalam menerbitkan KTUN, akan menjadi subjek atau pihak dalam perikatan perdata sebagai kelanjutan KTUN objek sengketa tersebut.

Demikian. Semoga bermanfaat.

[1] Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, Pustaka Harapan, Jakarta: 2004., hlm., 117.

[2] Rumusan Hukum Bidang Tata Usaha Negara, Hasil Rapat Kamar Tata Usaha Negara, Mahkamah Agung RI, 2012., hlm. 2

[3] Lihat lebih lengkap pertimbangan dalam Putusan Nomor Nomor 45/G/LH/2018/PTUN-JKT, tanggal 4 September 2018.

[4] Lihat lebih lengkap pertimbangan hukum putusan  Nomor 199 K/TUN/LH/2019, tanggal 23 Mei 2019.